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唐昊的博客

 
 
 

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解读地方政府的“大部制”改革  

2008-09-17 08:21:34|  分类: 个人日记 |  标签: |举报 |字号 订阅

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        据《重庆晚报》昨日报道,重庆将试行“大部制改革”,市政府部门机构编制暂时冻结,涉及调整和变动的部门,原则上不再使用余编补充工作人员,不再新提拔干部。这是在中央部委已经实行大部制的情况下,地方政府首次尝试大部制改革,因此引人关注。 
      应该说,在市场经济条件下,地方政府的机构改革应根据本地需求、而非中央的单方面推动而决定。但现实中我们可以确认的是,地方政府对此项改革确实有着现实的需求,而自上世纪90年代以来,一些地方政府事实上已经开始进行这方面的机构改革。其中比较有影响的海南、深圳、上海浦东、成都、随州等地的改革都有些“大部制”的影子。如海南省交通厅负责地方航空、铁路的规划、城市交通行业等的协调管理;海南省国土环境资源厅主管全省环境保护和土地资源、矿产资源的规划、管理、保护与合理利用; 深圳海陆空交通全交给一个交通局;文化、广播、电视、新闻、出版则交给文化局;农业方面只有一个农林局。其他几市也大体如此。而重庆这次率先迫不及待地进行大部制改革,也说明地方政府对这项制度的认同。 
      地方政府对“大部制”的需求和认同,缘于“大部制”本来就是对社会公共服务需求急剧增长的一种政府回应。如西方国家在自由市场经济时期政府部门相当精简,但自从20世纪40年代开启了福利国家进程后,对政府的公共服务需求猛增,政府机构也因此臃肿起来。为解决部门多、协调难、成本大的弊端,这些国家开始用“大部制”来整合公共服务部门。就中国的发展情况来说,对于政府公共服务需求的增长,地方政府显然比在中央感受得更为强烈,因此,地方政府对“大部制”表示认同便不难想象。 
      当然,对我国正在推行的“大部制”的作用也不必评价过高、更不能寄予不切实际的希望。就实践的情况看,其解决的还是政治体制改革的表面问题,而远非其深层问题。原因很简单:要满足社会对公共服务急剧增长的需求,最核心的问题不是政府机构合并,而是政府职能转变。 
      在市场经济条件下,地方政府应在提供充足的基础设施的前提下,对企业放开放活,经济才能真正发展起来,政府本身的规模才减得下来,“大部制”也才能发挥作用。而我们目前这种“政府主导型”的经济发展模式,把过多的市场和社会职能赋予了政府,使得政府疲于奔命。在这种情况下,用“大部制”的方法合并相关部门当然可以减少一些因职能交叉而导致政府扯皮和效率不高的问题,但并未从根本上解决问题。只要地方政府需要承担的不必要的经济等职能还是那么多,人员和机构的精简就无从谈起,而政府的公共服务职能也将被冲淡。 
      而目前“大部制”改革的问题就在这里——其在职能转变方面的改革还远未提上议事日程,甚至在某些特殊部门那里,以宏观调控为名,政府还变得越来越大。如果“大部制”改革不以政府职能转变为前提,那么可以想见,它会像之前的历次机构改革一样,陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。事实上,建国以后我国先后进行了五次大规模行政机构改革和精简,没有一次不反弹的。 
      同时,在现有条件下,“地方利益化”“部门利益化”也腐蚀着“大部制”可能的贡献。在原有的政府体系中,职能部门多、部门职能多。每个部门都手握资金、审批等权力,谁也不愿合并,这种利益要求必然在“大部制”实行的过程中使其变形。而大部制把过去分散的部门利益,积聚为集中的部门利益,这种权力的高度集中也会给监督带来压力。为避免这些问题,就必须要对新部门及领导干部进行严格的绩效评估;并分割决策权、执行权、监督权,避免“部门利益化”、制约高度集中的权力。只有这样才能使大部制改革不扭曲和变形。 
      尽管我们说了大部制改革中的种种隐忧,但我们还是要看到,在当前政治改革停滞不前的情况下,“大部制”改革、特别是地方政府的“大部制”改革还是有着非比寻常的意义。我把这视为是一次试图突破政府地方利益化、部门利益化的勇敢尝试。即有可能通过原有机构的打乱整合,打破已经形成的利益链条,将已经被部门利益化捆住手脚的各级政府部门解放出来,使其重新成为改革的外部推动者,而非内在阻力。当然,谈到改革动力的重建,恐怕已非中央和地方政府的“大部制”改革所能够独自承担的历史使命了。
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